加强民族专项资金督查规范民族专项资金使用管理

全区民委主任培训班廉政教育教材

加强民族专项资金督查

规范民族专项资金使用管理

自治区民委监察室 梁孟雄

（二0一一年十月二十六日）

一、民族专项资金的内涵

从广义上说，凡是国家为少数民族和民族地区专门设立的专项资金都属于民族专项资金（如自治地方的民族机动金、中央给自治地方的民族地区转移支付资金、教育部门掌握的民族教育资金等）。从狭义上说，是指由民族工作分配和管理的专项资金。今天我们讲的就是狭义的民族专项资金。目前自治区民委掌握的民族专项资金主要有三项，即少数民族发展资金、民族工作经费和民族教育专项资金，简称“三项民族资金”。2008年广西壮族自治区成立五十周年大庆时，中央代表团赠送广西“民族团结基金”2000万元，这也是民族专项资金的一部分。　

二、开展民族专项资金督查的必要性

（一）是民族专项资金管理的内在要求。完整的项目资金管理，包括项目前期论证、项目上报、项目审批、项目实施和项目监督检查。因此，项目督查是项目管理的重要环节。

第二、是掌握民族专项资金使用管理情况的需要。开展民族专项资金督查，就是为了全面、系统地掌握我区民族专项资金使用管理情况，了解各市和各县(市、区)在项目和资金管理中存在的一些共性和个性问题，总结成功的做法和经验，弄清存在的问题，探索解决问题的对策，为我区今后更好地做好民族专项资金管理工作提供决策依据。

第三、是进一步规范民族专项管理的需要。国家民委、财政部虽然对民族专项资金的使用管理制订了一系列管理办法，自治区民委也有具体的管理要求。但是，各市和各县(市、区)在项目和资金管理上并不统一，特别是在项目实施过程中，有的管理比较严，比较规范，效果也比较好。但也个别县（市、区）存在一些漏洞和隐患，资金没有产生应有的效益。因此，很有必要通过督查进一步规范项目和资金的管理，使有限的资金发挥最大的效益。

第四、是年度绩效考评的需要。自治区绩效考评领导小组每年都要求各部门对项目资金的监督检查情况列入绩效考评的重要内容。要求每一个管理单位都要对上年度下达的项目资金使用管理情况进行监督检查，对存在的问题进行整改，年度问题整改率要达到100%。要求县一级民委每个项目要建立台帐（包括每个项目点的基本情况、每次讨论项目的文字记录、每次检查项目的文字记录和照片，各种项目材料等）；市一级民委要对每一个项目进行检查，并形成检查报告；自治区民委要进行抽查，并形成检查报告。

第五、是反腐倡廉建设的需要。党中央、国务院高度重视反腐倡廉工作，把治理工程建设领域存在的突出问题作为当前反腐败工作的重中之重。中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》。中纪委、自治区纪委每年都将对扶贫专项资金的监督检查列入年度工作任务之一。自治区纪委多几年来都把对扶贫专项资金的监督检查列为纠风工作的重点内容之一。因此，开展对少数民族发展资金的监督检查，是民族工作部门反腐倡廉的需要。

三、民族专项资金督查的基本任务

民族专项资金督查的环节和内容较多，这就决定了督查任务的艰巨而复杂。根据我区的情况，民族专项资金督查主要有五个方面的任务：

(一)督查规划落实情况。这是对与民族专项资金有关的规划的督查。“十一五”期间，与民族专项资金配套的规划有兴边富民行动规划和扶持人口较少民族发展规划。在对规划督查中，重点督查是否成立了兴边富民行动和扶持人口较少民族发展工作领导小组，并定期研究工作。是否制订了实施兴边富民行动和扶持人口较少民族发展“十一五”规划方案。与两个规划配套的资金使用情况和项目实施情况，规划目标任务完成情况等。

(二)督查项目安排和资金到位情况。这是对资金流向的督查，是民族专项资金督查的重点，也是难点。主要督查是否按自治区民委和财政厅下达的项目计划安排项目和资金，是否存在擅自更改项目的情况，资金是否全部到位，是否存在截留、挪用、骗取、浪费、贪污等违法违纪行为。

(三)督查项目实施、工程质量和效益情况。这是对项目管理过程和效果的督查，是民族专项资金督查的重要内容。重点是督查是否有较规范的项目设计书。是否通过公开招投标和议标(邀标)确定项目施工单位，（由那些单位和人员参加招投标或议标）。项目施工单位是否有合格的资质。是否对每一个工程项目进行验收，（由那些单位和人员参加验收）。已竣工的项目工程质量是否达到设计标准。每一个项目是否制订了后续管理办法。已交付使用的项目产生了什么样的效益，是否达到了预期的目标和效果等。

(四) 督查财务管理情况。这是对资金管理的督查。主要督查是否实行项目资金专户管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、专款专用。是否实行较规范的报帐制管理，并按工程进度拨付资金。工程项目是否提留工程质量保证金，比例是多少。是否对竣工验收的项目进行审计等。目前检查财务主要通过检查上级部门下达的项目计划通知、工程施工合同、工程验收单、工程决算单、报帐发票复印件、审计报告等。

(五)督查档案管理情况。这是对项目资料管理的督查。主要督查是否有较完善的项目档案。作为一个完整的项目档案，档案材料应包括：项目建议书和上报文件，上级部门下达的项目计划通知，工程设计任务书和工程预算表，招投标（较大的项目）或邀标、议标会文件，工程施工合同，工程验收单，工程决算单，工程质量保证金预留单，建设前后对照图片，报帐发票复印件，审计报告、后续管理制度等。

四、民族专项资金督查基本程序

根据督查工作涉及到的工作内容和环节，一项完整的民族专项资金督查活动应按以下程序进行：

（一）确立督查任务。督查工作的第一个环节就是确立督查任务。督查的内容不同，任务也不同。作为民族专项资金督查，基本上是上述五个方面的任务。

（二）制定督查方案。督查方案是督查工作的蓝图，通常由督查任务、督查范围、督查时间、督查人员组成、督查预算及资金来源、督查要求等部分组成。越是重大的督查活动越需要制定周密的督查方案。一般情况下，业务主管部门先草拟督查方案，然后召集有关部门督查人员讨论完善督查方案。督查方案修改完善后报单位领导审定，最好作为督查通知的主体或附件下发接受督查的部门和单位，以便做好相应的准备工作。

（三）确定督查日程。督查日程安排既要因地制宜，又要因时制宜。督查时间与决策部署落实时间要有一定间隔。昨天刚部署今天就督查的做法往往因操之过急而徒劳无功。少数民族地区山高路险，要注意避开雨天赶路，以免碰上山体滑坡造成交通中断影响督查进程。另外，少数民族区域性节日较多，民族禁忌复杂多样，原则上要尽量避免在民族节日中开展督查。在执行督查任务过程中要充分尊重民族禁忌，以免造成“扰民”事态，得不到应有的支持和配合而影响督查工作。

（四）印发督查通知。除电话督办、秘密督查或通常所说的暗访外，惯常的督查活动开展前都印发督查通知。督查通知本身对有关工作事项具有不可忽视的推进作用，因此，要把督查任务和要求陈述清楚，以便接受督查的部门和单位知照执行。

(五)开展督查活动。督查通知下发后，督查主管部门组织有关督查人员按规定的督查任务、范围、时间开展督查，直至任务的完成。

（六）撰写督查报告。督查报告是督查工作的直接结果，它的主要作用在于向上级领导汇报资金使用管理情况、存在问题以及后续工作的意见和建议。待单位领导批示同意后，转发接受督查的部门和单位执行。督查报告具有承上启下的特殊作用。因此，撰写督查报告务必做到标题醒目，层次清楚，文字简练，指向明确。大规模的督查活动，除了各督查小组撰写的分报告外，业务主管部门应该在总结归纳各分报告的基础上形成综合报告，呈报单位领导批示后转发各有关部门、单位执行，分报告则作为总报告的附件，以利于有关部门、单位结合实际，开展后续工作。

（七）做好意见反馈。这一环节要求督查主管部门把督查中发现的问题以及处理的意见和建议反馈给接受督查的部门和单位。意见反馈要客观、严谨，特别要明确整改的内容和时限。对于问题比较严重或突出的部门和单位，除了意见反馈外，还要留下问题整改通知书，责令主要领导和责任人签收，并定期汇报整改结果。

（八）印发督查通报。为了表扬先进，鞭策后进，通常把督查报告改成督查通报，印发所辖各有关部门和单位。由于督查通报的内容是监察和效能管理部门评价有关机构工作绩效的重要参考，因此，要客观、公正、科学评价被督查部门和单位的成绩和存在的问题，表扬和批评都要恰到好处。

五、民族专项资金督查的工作方式

民族资金督查与其他督查的工作方式基本相同，主要有以下六组工作方式。它们互相对立，共同丰富督查策略的内容。

（一）联合督查/独立督查。联合督查是由某个行政机关牵头，组织多个部门进行的督查活动，因人员众多，声势浩大，具有震撼的宣传效果和推动力量，通常适用于较大的督查活动。但联合督查成本高，人员参差不齐，组织难度较大，工作质量难以把握。与之相对，独立督查是由单个部门或机构开展的督查工作，因人员少，行动方便，通常适用于个案督查。

（二）文字督查/实地督查。文字督查是督查机关或授权单位印发督查通知，要求被督查的部门和单位在规定的日期内上报某项工作进展情况，汇总、归纳、分析形成意见和建议后呈报上级领导的督查形式。文字督查具有省时、省事、低成本等特点，但资料信息的真实可靠性难以把握，因此，对于重大事项的督查，常常采用实地督查的方式进行。

（三）公开督查/秘密督查。公开督查是把跟督查活动有关的诸多事项包括督查结果都公布于众的督查方式，它有利于宣传，并通过社会监督促进决策和部署的贯彻落实。但涉及国家机密，或者出于调查了解内幕和真相需要，有些督查任务不宜公开进行，只能采取“暗访”的办法开展。秘密督查要确保两个底线：一是保守秘密不外泄；二是准确掌握需要了解的事实。为此，秘密督查通常在高度保密的状况下突击进行。

（四）单线督查/交叉督查。单线督查是指某个行政系统自上而下对本系统下级机关进行督查的方式。交叉督查则是指平行的不同系统、不同部门和单位之间互相督查。交叉督查的优点在于督查资源得到拓展利用，各部门可以交流经验，共同提高，不足之处主要表现为指导权威不足，对存在问题提出整改的措施及期限缺乏约束力。

（五）突击督查/分期督查。突击督查是指迅速开展的一次性督查，分期督查通常是针对工作难度大、执行情况复杂的决策和部署落实情况开展的三次以上的督查活动。突击督查要求雷厉风行，迅速高效。分期督查则注重科学规划，讲究多法并举，稳扎稳打，务求实效。分期督查要注意使用不同的方式、方法，对症下药，督促指导被督查部门和单位创造性地开展工作，保质保量按期完成任务。

（六）抽样督查/拉网督查。抽样督查是指从督查对象中随机确定若干部门和单位进行监督检查的督查方式。抽样督查因缩小督查对象的数量而显得比较省时、省事，但工作面不广，掌握情况的代表性也相对有限。拉网督查是指对所有的督查对象逐一进行督查。这种督查方式涉及点多面广，工作量大，要注意人员分工、工作方法和工作重点，以免大海捞针或走马观花，不着边际，不得要领。

六、民族专项资金督查的方法

督查方法即开展督查活动所采取的办法或手段，是比较微观、精细的手法或途径，在具体应用上属于技能范畴。督查方法是督查方式的技术支撑。民族专项资金督查与其他督查的方法基本一样，主要有以下八种方法：

（一）座谈法。这是我国现行督查活动中应用最为广泛的一种督查方法。具体做法通常是召开座谈会，与干部、群众交谈，被督查的部门、单位向督查人员汇报情况，督查人员就关心的问题进行提问，然后反馈意见，提出工作要求。它简单、省事，但很难判断汇报情况跟实际情况是否相符，因此应该跟现场勘察结合使用。

（二）研讨法。是指督查人员就关注的问题跟督查对象共同研究、讨论和分析，利用集体智慧来解决问题的一种督查方法。在共同讨论中，人人都可以表达自己的想法，了解别人的思想，因此，这一方法可以帮助督查和被督查人员全面、深入地理解问题的本质，创造性地开展工作。这个方法要求督查人员特别是领导者要具有高超的组织和协调能力，不然可能会出现问题悬而未决，人们思绪混乱的结局。

（三）实证法。指对督查象进行实地检查，包括实地查看档案资料和实地查看项目，向当地干部群众了解情况。这各方得到的信息比较真实可靠，但成本高、工作量大。

（四）问卷法。是指督查人员将事先设计好的问卷交给督查对象，让其在规定的时间内回答完毕，然后交给督查人员进行统计汇总，以取得所需的调查资料的一种方法。问卷法是一种间接的、书面的访问，督查人员一般不与督查对象见面，因此，设计好问卷是搞好督查的关键。完美的问卷，必须是问题具体，重点突出，让督查对象乐于合作，能准确反映事实，而且便于资料的统计和整理。问卷法省时、省力、匿名性强，但质量难以保证。

（五）比照法。（比照法原本是比较语言学的研究方法，语言学家用它来揭示语言间的源流关系）。督查工作中的比照法，是指督查人员把了解到的情况进行数量和质量比较，以便准确判断熟优熟劣的一种工作方法。在督查过程中，督查人员可以把不同地方的不同做法和效果，特别是各地的“亮点”介绍给不同的督查对象，以便发挥榜样作用，因势利导，推进面上工作。这一方法对推荐好的工作经验，树立新的先进典型，表扬先进，激励后进尤为有效。

（六）印证法。是督查人员将不同的督查对象反映的若干事实联系起来进行考察，确定它们之间是否相互呼应、协调一致或真实可靠的方法。为了确定情况的真伪，督查人员可以开展当地印证、异地印证、同行印证、隔行印证等等，对于存疑的重大事项，还要进行群英会诊，开展综合印证，把情况摸清摸透，使真相水落石出。

（七）验证法。是指通过化学实验、定点监测或实地开挖等办法检测事实真相的一种督查方法。这种方法在个案督查中应用较为广泛，而且发挥极其重要作用。验证法费用比较高，占时比较长，但为了掌握真相，有时非使用不可。

（八）征集法。督查工作可以利用征集法来解决信息不灵或办法不多等问题。在民族专项资金督查工作中，督查主管部门可以通过发放征集文件向少数民族群众征集有关民族专项资金使用和管理意见，也可以向县、乡有关部门征集有关民族专项资金管理的成功模式，形成经验，然后用于指导民族专项资金的管理。

（九）图表法。是将监督检查有关情况制成图表，以便直观、清晰地反映有关事实的一种督查方法。图表法可使长篇累牍的信息井然有序，复杂繁琐的关系一目了然。这种方法简单化、条理化、特征化，非常实用，在解决技术难题、因语言差异无法正常交流的跨文化问题等方面具有突出的作用。　

尽管督查方法丰富多彩，但没有必要每次督查都采取所有的方法进行。高效的做法通常以某一到二个方法为主，其他方法为辅，这样可以做到多法并举，相得益彰。

近三年来自治区民委在督查中，主要采座谈法和实证法。督查组每到一个县（区），一般是开展五项活动：一是召开由市民委领导、县（区）领导、县（区）民族局领导、有关乡（镇）领导和项目管理人员参加的座谈会。重点了解民族工作示范点项目安排、资金到位和使用效益情况。项目设计、招投标、邀标、议标、项目建设管理、工程质量、项目验收和审计情况。财务管理、档案管理和项目后续管理情况等；二是对县级民族局的财务和档案管理进行检查。主要了解资金是否到位，项目实施手续是否齐全，是否按程序和要求管理项目，档案材料是否齐全等；三是对实施的示范点项目进行实地检查。主要了解项目和资金安排是否合理，是否按设计图纸进行施工，工程质量是否合格，后续管理是否到位等。四是走访群众。每个示范点走访2－4户群众。主要了解群众对实施的项目是否满意，还存在什么问题，有什么要求和建议等；五是在检查结束时，向县（区）分管领导和市、县民族局反馈检查结果，对成功的做法和经验给予肯定，对存在的问题提出整改建议。

七、民族专项资金督查报告的基本框架

(一)开展督查活动的基本情况；

(二)项目安排和资金到位情况；

(三)项目实施产生的主要效益；

(四)资金使用和项目管理的主要做法和经验；

(五) 资金使用和项目管理中存在的主要问题；

(六)对存在问题的整改意见；

七、今后进一步加强民族专项资金管理的意见和建议。

八、民族专项资金使用管理中存在的主要问题

多年以来，在民族专项资金使用管理中，主要存在以下问题：

(一)违纪违法问题

1. 截留资金。主要是指当地财政部门没有把资金放到项目上，全部或部分用于发工资和其他行政开支；

2. 挪用资金。是指将资金全部或部分用于其他项目上，没有按自治区民委和财政厅下达的项目计划实施项目，擅自更改项目用途；

3. 骗取资金。是指根本没有所申报的项目或重复申报项目；

4. 浪费资金。因决策失误或管理不善，造成资金大量浪费，工程不能完工或者工程质量不合格，项目不能发挥应有的效益。

5. 贪污资金。个人或单位通过做假帐和报假发票等方式贪污国家资金。

凡是截留、挪用、骗取、浪费、贪污少数民族发展资金的单位和个人,必须按照有关法律法规追究其行政责任或刑事责任。

(二)违规和管理不规范问题

1. 项目申报材料和手续不全。材料不全主要是没有项目建设书，手续不全主要是申报材料只有财政或民族工作部门一家盖章。

2. 项目设计不规范。主要是有的项目没有项目设计任务书和预算表，或者虽然有设计任务书和预算表，但设计部门没有合格资质。

3. 没有招标或议标(邀标)。按规定，200万元以上(含200万元)的项目必须进行公开招投标，200万元以下的项目(不含200万元)必须进行公开议标(邀标)。议标一般由县级分管领导，民族、财政、项目实施单位等部门领导(或项目领导小组)共同组织议标(邀标)工作小组，有三个以上有资质的施工单位参与议标(邀标)。目前有相当部份县(市、区)的项目没有进行议标(邀标)，甚至没有经过单位班子成员讨论，个别领导说了算数，想给谁就给谁，这是一种严重违规的行为。

4. 工程承包不规范。一般来说，工程发包方应是县级民族局、财政局，或者乡级政府或其他项目实施单位，承包方应该是有资质的企业法人。我们在督查中发现，个别乡在签订工程承包合同时，发包方是乡政府，承包方是乡政府项目办。项目办只是由乡干部组成的临时机构，不是法人组织，根本不具备签订合同的主体资格，而且没有相关的工程建设资质。这种不规范的做法使资金的使用和监管存在漏洞，项目工程质量也难以得到保证；

5. 资金拨付不规划。我们要求凡是项目资金都要通过转帐拨付，特别是大额资金，必须进行转帐拨付。个别县（区）存在上10万元的资金实现现金拨付。

6. 工程质量较差。我们在督查中发现，有的道路项目刚刚验收完就不能通车了。有的人畜饮水工程没用上一年就到外漏水。

7．报帐制不规范。按照《广西财政扶贫资金报账制管理办法实施细则（试行）》（桂财农[2001]141号）规定：“财政扶贫项目施工单位根据项目实施责任书（或项目实施合同书）、项目实施计划和项目施工进度，定期提出用款计划并附报账凭据，经扶贫项目主管部门审核，报财政部门审批后请拨资金。”报帐凭证包括：项目计划批准通知或采购合同、项目施工计划书、报账申请单、费用支出明细表及各种有效的支出凭证、项目竣工验收意见书等。我们在督查过程中发现，个别县所有的项目报帐只有一张总发票，都是预算多少钱，决算就是多少钱，预算和决算完全一致，这是不可思议、令人难以信服的，而且出具决算单的都是乡政府。这种做法不仅不规范，而且给主管部门对资金流向、材料价格等方面的监管和今年的审计工作带来了困难。

报帐时间太长。个别县项目施工单位报账申请送到县财政局后，少的要一个月，多的两三个月才能报帐，在一定程度上影响了工程进度和决算；

8. 少数民族项目没有进行验收。

9.少数民族项目产权不明。有些示范点项目建成后没有办理移交手续，特别是一些有经济效益的项目由于没有移交，产权不明，被部分人当作个人财产，有些当作几个人的股份分配，使国有资产流失到少数人手中，极大地侵害了其他村民的合法利益。我们所有投入的项目资金都是公益性的，社会效益大家共享，经济效益同样也应该是人人均享。对有经济效益的项目必须办理好移交手续，明确产权及受益归属。

11.项目后续管理跟不上。项目竣工交付使用后，项目实施单位(一般是县民族局)应组织群众制定项目后续管理办法，让受益群众自行管理竣工项目，确保发挥应有效益。我们在检查中发现，相当部分县(市、区)项目没在制定项目后续管理办法，群众没有自我管理项目措施。某县有一人畜饮水项目，已验收并交付群众使用，因塌方造成水管损坏，只差5米水管使水池未能正常使用，群众又要到很远的地方挑水喝。这种情况虽然是个别现象，但说明群众自我管理项目的积极性太差，造成国家财产不应有的损失；

12. 项目没有提留工程质量保证金。根据《广西财政扶贫资金报账制管理办法实施细则（试行）》规定：财政扶贫项目实行质量保证金制度。财政部门商扶贫项目主管部门同意后，可以预留财政扶贫资金补助总额5－10％的资金作为工程质量保证金。工程竣工后，扶贫项目主管部门应及时组织有关部门对竣工工程进行验收，并出具项目竣工验收意见书。工程完工交付使用一年后，如果未发现质量问题，扶贫项目实施单位提出请款申请，经扶贫项目主管部门审核，报财政部门审批同意后拨付工程质量保证金。”我们有检查中发现，个别县的工程项目基本上没有提留工程质量保证金，这种做法不利于保证工程质量；

13. 档案不健全。我们要求每一个项目建立一个档案，统一由县民族局保管。在督查过程中发现，个别县几乎所有项目档案资料不全，大部分项目就是一份合同、一份决算单和一张税务发票，没有建立完整的档案。